Statut de l’élu local par Benoit Fleury

Statut de l’élu local par Benoit Fleury

La commission des lois du Sénat a adopté la proposition de loi sur le statut de l’élu préparée par Jean-Pierre Sueur et Jacqueline Gourault. Tout en élargissant l’accès aux garanties existantes, elle a créé de nouveaux droits, en particulier en matière de formation. La commission a aussi adopté la proposition de loi déposée par les mêmes sénateurs dans le but de limiter les normes applicables aux collectivités.

Poursuite du renforcement des garanties accordées aux élus locaux pour exercer leur mandat dans de bonnes conditions. Tel est l’esprit de la proposition de loi que Jean-Pierre Sueur et Jacqueline Gourault ont, à la demande du président du Sénat, déposée le 12 novembre dernier pour répondre aux attentes exprimées lors des états généraux de la démocratie territoriale organisés les 4 et 5 octobre 2012. Les avancées contenues dans les cinq articles initiaux de la proposition de loi concernent les indemnités de fonction des maires et délégués communautaires, le droit à la suspension du contrat de travail, l’allocation différentielle de fin de mandat, la validation des acquis de l’expérience, ou encore le droit à la formation.

La commission des lois de la Haute Assemblée a examiné le texte le 23 janvier. Tout en l’approuvant, elle l’a complété afin d’améliorer encore les droits accordés aux élus locaux. Elle a étendu le bénéfice des crédits d’heures aux élus des communes de moins de 3.500 habitants qui sont aujourd’hui les seuls à en être exclus. Elle a également élargi le bénéfice du congé électif accordé aux candidats aux fonctions d’élu local, en l’ouvrant aux salariés candidats dans les communes de 1.000 habitants au moins (alors que le seuil est actuellement situé à 3.500 habitants).

Benoit Fleury - Police funéraire

Police funéraire par Benoit Fleury

Q – Un maire peut-il déléguer les missions de la police funéraire ?

Réponse du Ministère de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique publiée au JO Sénat, Q. n° 00590, 22 novembre 2012, p. 2682.

« Non. L’article L.2213-14 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), dans sa rédaction issue de l’article 4 de la loi n°2008-1350 du 19 décembre 2008, définit les conditions dans lesquelles s’effectue la surveillance des opérations funéraires. Dans les communes classées en zone de police d’Etat, cette mission relève de la compétence exclusive des fonctionnaires de la police nationale.

Dans les autres communes, cette fonction est assurée par un garde champêtre ou un agent de police municipale. Lorsque la commune n’en dispose pas, il revient au maire, ou à l’un de ses adjoints délégués, de contrôler les opérations funéraires. Celles-ci constituent des opérations de police administrative qui permettent de prévenir le risque de substitution de corps ou d’atteinte à l’intégrité du défunt, jusqu’à la réalisation de l’inhumation ou de la crémation. En raison de leur qualification juridique, ces opérations ne peuvent donc être exécutées que par une autorité de police, nationale ou municipale. En vertu de l’article L.2122-18 du CGCT, le maire peut déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints.

En cas d’absence ou d’empêchement des adjoints, la délégation peut concerner des membres du conseil municipal. Hormis le cas prévu par l’article R.2122-10 du code précité, pour les attributions exercées au nom de l’Etat, le maire ne peut donc pas déléguer l’exercice de cette fonction à des fonctionnaires de la commune. En l’état du droit en vigueur, il n’est donc pas envisageable de déléguer cette compétence à des agents communaux. Le gouvernement n’envisage pas de modifier les règles en la matière.

Toutefois, le nouveau régime issu du décret n°2010-917 du 3 août 2010 a pour conséquence effective d’alléger les tâches qui pèsent sur le maire et ses adjoints. Deux séries de dispositions visent à réduire la charge de travail pour les maires des communes rurales où il n’existe ni police municipale ni garde champêtre.

Tout d’abord, seules les opérations funéraires visées par la loi (article L.2213-14 du CGCT) font l’objet d’une surveillance et donnent lieu à vacation: fermeture du cercueil et pose de scellés, lorsque le corps est transporté hors de la commune de décès ou de dépôt; fermeture du cercueil et pose de scellés, avec ou sans changement de commune, lorsque le corps est destiné à la crémation; exhumation (d’un ou plusieurs corps), suivie d’une réinhumation, d’une translation et d’une réinhumation ou d’une crémation.

Toutes les autres opérations funéraires – soins de conservation, moulage de corps, transport de corps avant et après mise en bière, inhumation, crémation et arrivée du corps dans la commune – ne sont donc plus surveillées. Ainsi, en réduisant la surveillance à quelques opérations, ce décret a pour conséquence de décharger le maire et ses adjoints de certaines tâches de surveillance dans ces zones.

S’agissant de la pose de bracelets d’identification sur le corps des personnes décédées, en vue de leur transport avant mise en bière, cette opération est désormais réalisée: par les établissements de santé, lorsque le décès intervient dans ces établissements; par les opérateurs funéraires dans les autres cas (décès à domicile ou sur la voie publique). Dans le droit antérieur au décret du 3 août 2010, la pose des bracelets était une mission dévolue au maire ou à ses adjoints lorsque la commune ne disposait ni d’un garde champêtre ni de police municipale et se situait hors zone police d’Etat. Le décret précité contribue donc à alléger les tâches pesant sur le maire et ses adjoints hors zone police d’Etat ».

Inéligibilité par Benoit Fleury

Inéligibilité par Benoit Fleury

Les élections municipales sont fréquemment le théâtre d’un mélange des genres, compréhensible pour qui s’intéresse aux ressorts de la démocratie locale, mais parfois dangereux : la candidature d’agents de collectivités territoriales. Le Conseil d’Etat vient d’en livrer un beau témoignage, classique, mais précieux par le rappel des principes applicables (CE 17 oct. 2012, n° 358762, Mme B.)

Les faits

En l’espèce, une élection municipale partielle s’est déroulée à Ailly-sur-Noye (Somme), le 5 février 2012 afin de procéder au renouvellement de huit membres du conseil municipal. A l’issue du premier tour de scrutin, les huit sièges à pourvoir ont été attribués à une liste conduite par Monsieur M., alors chef de cabinet du président du conseil général de la Somme et sur laquelle a été élue Madame A., responsable, à la date de l’élection, de la mission de la communication interne di conseil régional de Picardie.

Le maire de la commune a saisi le tribunal administratif d’Amiens, d’une protestation électorale tendant à l’annulation de l’élection municipale partielle et à ce que soient déclarés inéligibles les deux candidats sur le fondement de l’article L. 231 8° du code électoral suivant lequel

« ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercés leurs fonctions depuis moins de six mois […] les directeurs de cabinet du président du conseil général et du président du conseil régional, les directeurs généraux, les directeurs, les directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau de conseil général et de conseil régional, le directeur de cabinet du président de l’assemblée et le directeur de cabinet du président du conseil exécutif de Corse, les directeurs généraux, les directeurs, les directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau de la collectivité territoriale de Corse et de ses établissements publics, les directeurs de cabinet des présidents d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et les directeurs des services d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

Décision du Conseil d’Etat

Par un jugement du 27 mars 2012, le magistrat administratif a fait droit à la requête du maire, seulement en ce qu’elle concerne M. M. L’édile a alors formé un pourvoi, sur le fondement de l’article R. 116 du code électoral. La Haute juridiction administrative réitère son approche classique en pareil cas en recherchant, lorsque le poste que l’intéressé occupe au sein d’une collectivité territoriale n’est pas mentionné en tant que tel au 8° de l’article L. 231, si la réalité des fonctions exercées ne confère pas à leurs titulaires des responsabilités équivalentes à celles exercées par les personnes mentionnées par ces dispositions ; peu importe d’ailleurs à cet égard que les fonctions exercées soient purement internes à la collectivité ou, au contraire, en rapport avec les autres collectivités territoriales.

Le cas du chef de cabinet

Pour M. M., chef de cabinet au conseil général à la date de son élection, la réponse ne faisait guère de doute et l’on peut même s’étonner d’une telle candidature tant la jurisprudence est claire sur la question depuis l’arrêt de section Elections municipales de Louhans de 1983 par lequel le Conseil d’Etat a étendu l’inéligibilité alors prévue par l’article L. 231 7°, précisément à une personne exerçant les fonctions de chef de cabinet du président du conseil général (CE, sect., 16 déc. 1983, El. mun. de Louhans : Lebon, 520 ; D. 1984, 144, note Prétot ; AJDA 1984, p. 336, concl. Thiriez). Cette inéligibilité frappe également les membres du cabinet ou autres « conseillers techniques auprès du président de l’assemblée » (TA Versailles, 2 déc. 1983, Rochon : Lebon, t. 735), alors même que ledit conseiller ne détiendrait aucun pouvoir de décision et que son ne figure pas sur l’organigramme des services (CE 12 déc. 1997, El. mun. de Saint-Philippe : Lebon, t. 830 et 1013).

Le cas de la responsable de mission

Plus délicate pouvait être la situation de Madame A. Dans cette hypothèse, le magistrat administratif procède à une analyse in concreto en recourant à plusieurs critères, un faisceau d’indices en quelque sorte. Pour apprécier si les fonctions de l’intéressé tombent sous le couperet des incompatibilités susvisées, il peut ainsi prendre en considération la place occupée par l’agent dans l’organigramme de la collectivité : « est inéligible le candidat qui exerçait, à la date de l’élection, les fonctions de directeur général adjoint en charge de la délégation économie et développement des compétences au conseil régional de Franche-Comté, cette délégation regroupant, au vu de l’organigramme des services de la région, trois directions » (CE 19 déc. 2008, n° 317043, El. mun. de Doulaize, cne associée d’Eternoz : AJDA 2009, p. 1304, chron. Liéber et Botteghi ; JCP A 2009, 22 ; BJCL 2009, 128, concl. Thiellay, obs. M. G.). Cette place révèle en définitive le niveau hiérarchique de la personne  : « est inéligible l’adjoint au directeur de l’agriculture dans les services de la région, compte tenu de son niveau hiérarchique, même s’il ne disposait pas de délégation de pouvoir ou de signature » (CE 29 juin 1990, El. mun. de Castanet-Tolosan : Lebon, t. 788). L’analyse ainsi opérée peut naturellement conduire à valider une candidature :

« une personne, employée dans les services administratifs d’un conseil général, n’occupant pas des fonctions de chef de service et ne disposant pas d’une délégation générale de signature du directeur départemental des routes, qui n’était placé, sous l’autorité du chef de bureau administration et finances, qu’à la tête de celle des deux cellules composant ce bureau dénommée comptabilité-marchés et qui ne disposait que d’une délégation partielle de signature en cas d’absence ou d’empêchement du chef de bureau, pour la mise en œuvre des opérations matérielles de publication des appels d’offre et la constitution des dossiers de marchés, contrats, conventions ; eu égard à la nature des tâches qui lui étaient confiées, qui était de pure exécution, les fonctions qu’elle exerçait, qui ne lui conféraient aucun pouvoir de décision, ne sauraient être assimilées à celles qui sont visées par l’article L. 231-8° » (CE 10 juill. 1996, n° 174111, El. mun. de Lédignan). »

Faisant application de cette méthode au cas d’espèce, le Conseil d’Etat souligne que, dans le cadre de ses fonctions, Madame A. « encadrait trois agents, disposait d’une délégation de signature, notamment à l’effet de signer des marchés et bons de commande et occupait dans l’organigramme du conseil régional une place identique à celle d’autres chefs de bureau ». Dès lors, il ne peut que constater son inéligibilité au regard des dispositions de l’article L. 231 du code électoral.

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